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农业农村部农村经济研究中心:食糖产业政策调整要处理好四个关系2018.07.16

2018年7月16日 10:30

2018年7月16日 10:30

近两年榨季国内食糖价格持续下跌,食糖价格已低于大多数制糖企业的成本线,国内制糖企业经营风险加大,糖农收入也面临较大兑付风险。笔者认为,食糖产业政策的调整需处理好以下四个方面的关系。

一是要处理好政府与市场之间的关系。食糖产业是典型的订单农业,一头连着糖农,一头连着糖厂。一方面,糖厂与糖农签订收购协议,约定收购价格,保障糖农收入的同时也保证了糖厂的原料供应;另一方面,糖厂直接参与市场竞争,承担食糖价格波动带来的市场风险。因此,要处理好政府与市场之间的关系,明确二者之间的边界。

二是要处理好产区品种之间的关系。目前,我国食糖生产以甘蔗糖为主,甘蔗产区面积较大、种植历史悠久,因此要进一步加强蔗区建设,但是也不应忽视甜菜糖的发展潜力。近年来,在缺少国家政策扶持的条件下,甜菜糖厂和主产区政府投入大量资金精力用于提质增效,甜菜单产、含糖率等主要技术指标不断提升,副产品得到有效利用,制糖成本已经低于甘蔗糖,虽然其种植面积和食糖产量在我国食糖产业中的占比依然较小,但在某些方面也代表了中国食糖产业未来的发展方向,因此,国家在出台有关食糖产业扶持政策时应处理好产区品种之间的关系,不应“顾此失彼”。

三是要处理好国产糖与进口糖之间的关系。当前,我国食糖年产量约1000万吨,食糖年消费量约1500万吨,产需缺口约500万吨,因此每年需要进口一部分的食糖来调剂国内市场,但是由于国内外食糖价格倒挂严重,且我国食糖进口关税处于世界较低水平,因此我国面临食糖过量进口风险。所以需要协调好食糖自给与进口二者之间的关系:一方面,食糖作为战略物资和重要农产品,应保持一定的产能和自给率;另一方面,要调控好食糖进口的节奏与规模,将进口食糖作为调剂国内市场余缺的手段,而不能任由其无序进口,威胁国内产业安全。

四是要处理好政策衔接之间的关系。由于食糖产业链条较长,涉糖职能部门较多,因此需要做好不同政策之间的衔接配套。从政策的执行期和效果期来看,可将食糖产业政策简单区分为短期政策和长期政策,短期政策如当前正在实行的贸易保障措施关税、自动进口许可、行业自律等。这些政策见效较快,出台之后能够快速稳定市场预期,达到既定目标,但也面临着国际贸易规则的制约和较大的外部执行压力,因此较难长期存续,同时由于直接“头痛医头脚痛医脚”,所以往往“治标不治本”,无法有效解决制约行业发展的根本问题;长期政策如农田整治、农机补贴、良种研发等,这些政策着力点在于改善耕作条件、提升种植效益,能够从根本上解决行业发展面临的“瓶颈”问题,但是政策见效期较慢,不能很好地应对一些行业发展的突发情况。食糖产业发展受到国内外许多因素的影响,因此,要处理好政策之间的衔接配套,既要有“管长远”的政策体系和长期投入,着力提升产业基础竞争力;又要加强对市场的分析研判,做好政策储备,及时出台临时性的应对政策,保证产业稳定发展。

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